宪法的同一款还规定了总统选举的具体程序，包括：（1）总统选举人的产生方式由各州议会决定；（2）在全国统一的选举日内，总统选举人分别在本州集合，投票选举总统；（3）每位总统选举人可以投两票，其中一票必须投给来自本州之外的总统候选人；（4）总统选举人的选票经密封后寄送到参议院的议长处，由议长在国会两院议员面前当众拆封，宣布选举结果；（5）赢得选举人团过半数的最大多数票的候选人当选为总统，获得次多数票的候选人当选为副总统；（6）如无人获得选举人团过半数的选票，由众议院以每州一票的方式在得票最多的前五人中选举一人为总统，总统需获得所有州的过半数票才能当选；总统选出后，剩下的候选人中获得最多总统选举人票者当选为副总统；如果有两人得票相等，则由参议院投票选举其中一人为副总统。
就1787年的政治现实而言，选举人团制应是一个很有创意的设计，因为它解决了制宪会议面临的几个现实难题。首先，由总统选举人来选举总统，保留了“精英民主”的现状，免除了对“暴民政治”的后顾之忧。其次，禁止国会议员担任总统选举人，防止了国会插足和干扰总统选举，保证了立法与执法部门在权力来源上的分离，从而保证了两个权力实体行使各自权力的独立性。再者，由州议会决定总统选举人的产生方式，不仅使各州获得了一定的影响总统选举结果的权力空间，而且保留州在决定选举方式和选民资格等问题上的传统权力，避免了面对建立全国统一的选举方式和选民资格的难题。与此同时，在总统选举出现僵局时——如无候选人赢得选举人团过半数的多数票时——大、小州有均等的（投票）权力来选择总统。此外，总统选举人在全国统一的时间内在各州分别投票，则可防范州与州之间在总统选举时相互之间进行幕后政治交易，损害其他州或全联邦的利益。
选举人团制解决的最关键的问题是大州与小州之间、自由州与蓄奴州之间存在的政治力量不均等的问题。作为新设置的联邦政府权力实体，总统独享执法权，统率联邦军队，有权任命最高法院法官，并（通过否决权）分享国会的立法权；其权势之大，既为各州所看重，也为各州所防范。所以，各州都希望在总统选举过程中拥有于己更为有利的施加影响力的机会。因此，无论采用人民直接选举、还是以州为单位的平等选举，都会破坏州权与人民权力之间的平衡。在这种情况下，借用国会两院议员名额分配的模式则成为最佳的、也是唯一的选择。因为这个模式是已经达成的妥协，各州接受起来比较容易，但更重要的是，这个模式将其所包含的两个重要因素——各州无论大小均要平等地分享至少一部分立法权（参议院），和蓄奴州拥有比自由州更大的人均投票权（“五分之三条款”的妥协）——带入了总统选举的程序。选举人团制最终能够为各州所接受，最根本的原因在于找到了各州都能接受的总统选举人名额的分配方式。选举人团制因而也成为美国总统选举制度的核心原则，沿用至今。
总统选举人名额的分配
选举人团制涉及总统选举人名额的分配问题。如何公平合理地在各州之间分配总统选举人的名额，这个问题貌似简单，实际上很复杂，可谓是一种关于“民主”的数学方程式问题。根据宪法，一州总统选举人的名额是该州在国会的参、众议员名额的总和。如我们已经知道的，各州的参议员名额是平等的（每州两名），众议员名额则是根据人口的多少按比例分配。对于众议员席位的分配，宪法作了如下规定：国会第一次会议后三年内以及此后每十年进行全国人口统计，在统计的基础上，以每3万人选一名众议员的比例选举众议员。宪法并没有对众议员的总名额做出规定。美国的第一次人口统计在1790年进行和完成。此后每十年联邦政府都要进行一次全国性的人口普查和统计，为国会分配各州众议员名额提供依据。这是一个将“人民主权”从抽象概念转化为制度的重要程序，直接关系到各州的国会代表权的大小，也关系到各州总统选举人名额的多少。
根据原始的设计，一州的人口越多，拥有的众议员名额也就越多，总统选举人的名额也就相应地越多，在总统选举中的影响力也就越大。但随着人口的迅速增长，每3万人选一名众议员的设计很快变得不实用了。1790年美国全国人口共360万人，众议院共有105个席位，全国平均每3.4万人选一名众议员。到1860年内战前夕，全国总人口达到近3000万人，众议员席位增至241席，每12万人选一名众议员。到1900年，全国人口达到7400万，众议员人数增至386人，平均每21万人选举一名众议员。即便如此，众议员的议员人数不可能无止境地增加下去。1911年，国会将众议院人数定为435人，以后不再增加（20世纪中叶因阿拉斯加和夏威夷两州加入联邦，众议员人数曾短暂地上升至437人，但很快被调整回435人）。众议员总数的固定意味着总统选举人总数也不再增加。每十年一次的众议院议员名额分配（congressional apportionment），也即各州总统选举人的名额分配，便备受人口情况变化大的州的关注。
从1790年起，国会先后采用了至少4种不同的众议员席位分配方式。目前使用的“等额比例”（equal proportion）法是从1941年开始采用的。根据这个方法，435名众议员席位的第一个50名平等地分配到各州，保证每州至少拥有一名众议员，以满足联邦宪法的要求。从第51席开始按“优先值”（priority value）原则进行分配，即一州是否应该得到第50名之外的某个序数的众议员席位（如第51席），取决于该州对于该席位所拥有的“优先值”的大小。“优先值”是一州的人口总数与“优先乘数”（priority multiplier）相乘所得出的积，对第51席拥有最大优先值的州获得该席位，然后按相同的方式来计算各州对第52席的优先值，仍然是“优先值”最大的获得席位；依次进行下去，直到将第51席至第435席分配完毕。
美国国会参议院
各州众议员席位（和总统选举人名额）的多少受人口增减的影响。有些州的人口虽然有增长（如纽约、宾夕法尼亚等）,但因增长幅度不及其他州（如加利福尼亚、佛罗里达、佐治亚等），其众议员席位反而会减少。但选举人团制引起的最大争议是各州选民在选举总统时人均票力不相等的现象。在2000年总统大选中，佛蒙特州的每一名总统选举人平均代表该州18万人，而加利福尼亚州的每一位总统选举人则要代表该州55万人（尽管该州的总统选举人数量最多）。选举人团制是造成这种情形的主要原因。
众议员名额分配并不包括首都华盛顿所在地的哥伦比亚特区，所以该地区居民在相当长一段时期没有总统选举人，相当于没有参与总统选举。1961年生效的第二十三条宪法修正案改正了这种情形。修正案规定，在总统选举时，哥伦比亚特区应被视为联邦的一州，至少应该拥有3名总统选举人的名额。这样，自1964年总统大选起，全国总统选举人的总名额上升至538人，并一直保持至今。赢得总统大选必须至少获得270张选举人票。
1800年总统选举的“难产”与第十二条宪法修正案的制定
与宪法本身一样，选举人团制也是制宪会议的一个妥协。准确地说，它是美国建国初期从州主权为核心的政体向联邦与州主权共存的政体转换过程中的产物。作为一种解决现实难题的设计，它不可避免地带有时代的局限性。制宪者们当时并没有考虑到全国性政党在总统选举中的角色和作用，没有想到会出现全国性组织的总统竞选活动，也没有将总统与副总统视为竞选的伙伴。这一切并非是有意的忽略，而是因为这些问题均不在制宪者当时的政治视界之内。但随着美国政治的发展，尤其是18世纪末政党政治的出现和对宪政机制的渗透，选举人团制的局限性便暴露出来了，并导致了1800年总统大选的难产（这也是美国总统大选的第一次难产）。
关于1800年总统大选，本书第三章第一节中已有较为详细的讨论，在这里只作简单的回顾，并注重讨论它对总统选举制度变化的影响。这场选举实际上是联邦党人和民主共和党人的一场对峙，也是政党政治进入美国总统大选的开始。当年民主共和党推举了两名候选人——托马斯·杰斐逊（在任副总统）和阿伦·伯尔，与联邦党人推选的亨利·亚当斯（在任总统）竞争。当年共有总统选举人票138票（其中民主共和党人掌握73票），赢得70票就可以当选。宪法规定每位总统选举人可投两票，但没有要求对总统和副总统候选人进行分别投票。结果，为了保证本党的候选人当选，所有民主共和党的总统选举人都将自己的两票分别投给了杰斐逊和伯尔，两人同时获得73张选举人票。根据宪法（第二条第一款第3段），出现这种情况时，应由众议院在两人中选举一人为总统。但由于失利的联邦党人从中作梗，众议院经过多次投票，仍不能在两人之间决一胜负。后来经伯尔的政治宿敌汉密尔顿的斡旋，在众议院第36次投票时，杰斐逊终于以10—4州的优势胜出而当选，化解了一场总统“难产”的危机。
这次总统“难产”暴露了原选举制度的最大弊病——总统与副总统的混合选举，即选举人不加区分地同时选举总统与副总统。此外，国会在投票“化解”选举难局时，出现了原宪法力图制止的各州在总统选举问题上的交易（虽然没有这些交易，此次“难产”就无法解决）。汉密尔顿在幕后的斡旋化解了难局，但也给此次总统选举蒙上了政治交易的阴影，使其成为政治交易的结果。为了防止再出现类似的情况，1803年国会通过了第十二条宪法修正案，规定在未来的选举人团投票时，选举人必须对总统和副总统候选人分别投票。这条修正案同时规定：如果无人获得过半数的选举人票，众议院以州为单位在得票最多的3人中选举总统，只要有三分之二的州出席投票和获得过半数的州的选票，候选人的当选即有效。第十二条宪法修正案于1804年得到各州的批准，从而成为总统选举制度上第一次重要的改革。
托马斯·杰斐逊
这条宪法修正案的关键意义不光在于避免了同一政党的候选人在未来的选举中相互撞车，而在于它为政党政治进入总统选举作出了一种体制上的承认和安排。在这个新的总统选举制度设计下，各政党必须首先对各自的总统和副总统候选人进行区分，也就是说，先要在政党内部达成妥协，事先决定谁是总统候选人。这样，总统竞选开始变成了事实上的政党竞争。尽管如此，这条修正案仍然没有把总统与副总统候选人看成一个竞选团队，仍然要求选举人对两者分开投票，但这种情形很快为政党政治的发展所改变。
政治政党化对总统选举程序的改变
19世纪上半叶的政党政治发展在几个关键的方面改变了美国总统选举制度的实践，尤其改变了总统选举人的功能和产生的程序。首先，政党政治推动了各州选民资格的改革，使得男性白人选民的基础在19世纪上半叶得以扩大。选民人数增多，政党组织和动员选民的功能也日趋重要，政治竞选超越传统的州和区域地理的局限，推动了总统选举全国化的趋势。其次，各州在这一时期分别对总统选举人的产生方式进行了改革，从原来的议会选举或提名改为由选民直接选举。到19世纪40年代，除南卡罗来纳外，所有州均采用了选民在州范围内直选总统选举人的方式（南卡罗来纳最终在1860年改为直选制）。总统选举人在州范围内的直选制一直延续至今。
随直选制而来的是“通票制”（general ticket）和“团体制”（unit rule）。“通票制”是直选制的另外一种表达方式，指的是一州的总统选举人候选人必须在赢得本州多数选民的支持后才能当选。“团体制”指的是一个政党将本党推举的总统选举人候选人——其人数与该州总统选举人的人数相等——捆绑在一起作为一个整体推出，以引导选民的投票；如果选民选举了该党团体名单（slate）上的某一人，就等于同时选举了名单上的所有人。“团体制”的采用是为了防止选民在不同政党提出的候选人中做选择，分散本党候选人的选票。它与“通票制”的结合使“胜者全得” （winner-take-all，又译“赢家通吃”）的实践应运而生。
所谓“胜者全得”，指当一个政党提出的总统选举人团体名单在赢得一州选民票的多数时，该党也就赢得了该州所有的总统选举人票，也就是说，该党赢得了该州的总统选举。即便反对党在民选时，仅以一票败北，仍然不能按其赢得的民选票的比例来分享该州的总统选举人票。“胜者全得”制在19世纪30年代出现，后为各州采用，成为总统选举人产生的通用模式。如今，除缅因和内华达两州外，美国其他48州和哥伦比亚特区都采用这种方式。
“团体制”和“胜者全得”从根本上改变了选举人团制原始设计的初衷，总统选举人不再具有原始的独立性，也不需要在政治经历、智慧或识见方面有过人之处，因为他们的功能不再是独立地行使选举总统的权力，而纯粹变成了政党的工具和本党选民的“传声筒”。在丧失独立性之后，总统选举人由谁来担任已经无关紧要，赢得选举的政党往往是“论功行赏”，将这一名誉性的位置指派给那些为本党获胜出钱出力最多的,但又不是国会议员和政府官员的“党代表”。与此同时，“团体制”和“胜者全得”也剥夺了普通选民通过选票对本州总统选举人进行组合的机会，选民不得不被迫在两大政党事先决定的组合中择一为伍。有的时候，选民对两党的主张都不满意，但因缺乏政党的组织机制，无法挑战这种既定程序和权势集团，只能权衡厉害，“两害之中取其轻”。
与此同时，总统候选人的提名制度也因政党政治的发展而发生了变化。早期的总统候选人主要由各党的政治领袖通过国会“核心会议”的机制来协商和“内定”。但到了19世纪20年代中期，“内定”已不足以调和党内各派之间的分歧。1816年联邦党消失后，美国政治出现了民主共和党（即当今的民主党的前身）“一党独大”的情形。但因为早期政党尚未发展出全国性的组织和协调机制，随着建国时期各路领袖人物退出历史舞台，民主共和党内派系丛生、内斗不已，并在1824年总统选举时出现了多名候选人无视党内“内定”提名、公开角逐总统的场面。
那一年，民主共和党的“核心会议”提名克劳福特为总统候选人，但另外4人——包括马萨诸塞州的约翰·昆西·亚当斯、南卡罗来纳州的约翰·卡尔霍恩、田纳西州的安德鲁·杰克逊和肯塔基州的亨利·克莱——却拒不接受这项提名，执意角逐总统（最后只有卡尔霍恩退出了竞选），结果无一人得到选举人团的过半数票。根据第十二条宪法修正案，众议院在得票最多的前3人中选举总统，结果亚当斯赢得了24州中的13州而当选。杰克逊虽然在当时实行直选总统选举人的各州中获得了民选票的多数，但在众议院的投票中仅赢得了7州，未能当选。这是美国历史上总统选举的第二次“难产”，也是众议院第二次投票选举总统。
1824年总统选举的难产直接推动了总统候选人提名制的改革。1831年后，全国性政党代表大会（convention）被民主党采用，作为提名总统候选人的方式。党代会制的出现为各州政党领袖就总统候选人的人选进行谈判、消除分歧、达成共识提供了机会，同时也打破了党内上层精英对总统候选人提名程序的垄断，可以说是党内总统候选人提名程序的一项“非精英化”式的改革。但党代会提名制也使各州在总统候选人提名过程中的交易得以名正言顺，而选举人团制的初衷之一正是为了杜绝这种交易。
19世纪后半叶的总统大选分别在1860年、1876年和1888年出现过程度不同的“危机”，但唯有1876年的大选“危机”对现行总统选举制度程序的演变有直接的影响。如第五章第三节所叙述的，在当年的选举中，民主党候选人蒂尔顿与共和党的海斯都未获得足够当选的选举人票，需国会对来自南部佛罗里达、南卡罗来纳和路易斯安那3州送交的两份总统选举人名单——分别选举海斯和蒂尔顿为总统——进行裁决。因为共和党人在临时组成的“选举仲裁委员会”中占有一票的优势，加上两党在幕后的政治交易，海斯得到了所有有争议的总统选举人票，以一票优势险胜当选。为了避免这种情形的再次出现，国会于1887年制定了相关的法律，规定当一州的总统选举人票出现争议时，州立法机关应在选举人团投票选举总统日的前6天内，按大选前制定的规则，解决争议，产生该州的总统选举人名单，避免国会卷入对州政治的仲裁。这项法律就是在2000年大选的选后诉讼中经常提到的1887年“安全期限”法。1876年后，这种情形极少出现，这条法律几乎被人遗忘，直到2000年大选出现难产，才被重新启用，并成为联邦最高法院处理布什与戈尔争端的重要法律依据之一。
党内预选制的建立及其后果
19世纪总统选举制度的另外一项改革是各州总统选举日的统一化。虽然宪法授权国会决定各州选举总统选举人的时间，但在相当长一段时间里，国会只是规定各州应在选举年12月的第一个星期三以前的34天内完成总统选举人的选举，至于具体在哪一天进行这样的选举，则由各州自行决定。随着通信状况的改善和竞选政治的全国化，选举日不统一的弊病就暴露出来了。先行选举的州的结果会影响其他州的选举，而最后举行选举的州则往往可能决定整个大选的结果。1845年，国会立法确定了选举年11月的第一个星期一之后的星期二为全国统一的选举总统选举人的日期，也就是总统大选的日期，从而避免因选举日不同步而造成的负面影响。
总统选举制度在20世纪的重要变化之一是党内预选制（primary）的出现。所谓党内预选，指的是各政党的选民在全国性政党提名大会召开之前，先在各州内以内部选举方式推选本党总统候选人。各政党根据各州人口多少，将一定的党代表（delegates）名额分配给各州（同时保留一些不以州为单位分配的“超级代表”名额），如果一位总统候选人资格的角逐者赢得了某州的党内预选，他也将在全国政党提名大会上得到该州所有党代表的支持。党内预选制也是一种“去精英化”的党内政治改革。在全国党代会提名制下，党代会的代表由各州政党领袖指派，未经本党选民的选举，也不代表党内普通选民的要求，仍然是一种“精英政治”。预选制则将总统提名权下放给以州为单位的党内普通选民，打破了党内精英对提名程序的绝对垄断。佛罗里达也是最早实行预选制的州之一。在2000年的大选中，举行预选的州多达44个。
预选制的出现对旧的总统竞选程序的冲击很大，在提名程序、竞选周期、竞选策略和竞选资金的筹集等方面都引起了一系列的连锁反应。因为提名程序不再为全国和各州党内精英所控制，州一级政客之间讨价还价的空间大大缩小，参与党内提名竞争的人数大大增加，最终赢得党内提名就更加困难。与此同时，预选使竞选周期变得更长，迫使竞选人提前一年（甚至两年）做准备。如此漫长的竞选必须要靠雄厚的选举资金来支持。于是，竞选资金的多寡和竞选人筹款能力的强弱便成为了赢得党内提名和总统选举的关键。1860年林肯竞选总统时，竞选费用为10万美元。一个世纪后，总统大选的费用高达3700万美元（1968）。20世纪中期，国会曾数次通过法案，对选举的筹款和花费作出限制，但收效甚微。1971年的《联邦选举竞选法》要求竞选人定期公布选举开支和私人捐款的来源。同年的《财政法》建立了联邦选举竞选基金，用纳税人的钱来资助遵守联邦规则的候选人，消除候选人之间花费不均的弊病。1974年的《联邦选举竞选修正法》又对私人向总统选举的捐款作了限制（每人对预选和大选的捐款分别不得超过1000美元）。
总统竞选中的“软钱”
但所有这些法律都没有限制“软钱”（soft money）的募集和捐赠。所谓“软钱”，指的是由私人或企业向政党组织捐赠的竞选资金。这些钱虽然没有直接捐给总统候选人，但它被州或地方政党组织用于制作竞选广告、动员和组织选民、构建基层党工联络网，实际上是在为本党候选人助选。一个候选人吸引的“软钱”越多，州和基层的政党组织就越能财大气粗地为其组织造声势，拉选票，而该候选人赢得预选和大选的机会也就越大。当代的美国总统竞选在相当大的程度上成为一种候选人筹款能力的竞争，这种情形在预选阶段尤其如此。政党的全国委员会一般不在预选阶段表态，待各方诸侯厮杀几轮、志在必得者初露端倪之后，才开始进行党内的斡旋和协商，保证在党代会前产生一个全党认可的候选人。也就是在这个阶段，党内各派别之间开始紧张的讨价还价，力求达成相互之间的妥协。这个过程往往是以封闭的、幕后的、广大普通选民无法参与和监控的方式进行的。总统候选人一经全国党代会的接受，即成为该党的领袖。
由此可见，经过两百多年的演变，美国总统选举制度的程序、运作和内容与1787年联邦宪法的原始设计相比已经发生了许多变化。有的变化通过宪法修正案或联邦法得以记录下来，成为了新的程序和规范；有的则是以联邦宪法上不成文的方式（如“胜者全得”制）得以长期实践。但总统选举制度的核心仍然是选举人团制。所以，当代的美国总统选举程序同时带有多重时代的内容，或者说，集多重历史之沉淀于一体，是一个复杂而矛盾的体制。一方面，虽然总统选举人产生的方式和职能已经发生了根本的变化，选举权已经全面普及，但总统选举却依然采用两百年前制定的间接选举制度，总统的产生并非是真实意义上的“一人一票”的结果；另一方面，政党政治已经非常成熟，渗透和主导了总统竞选的整个过程，其运作范围涵盖组织和动员选民、提名候选人、筹集资金、制定政策纲领等各个阶段，而政党在宪法秩序中又是一个私利性（即有政党自己的私利）的利益集团（准确地说，是不同的私有利益的集合体）；与此同时，选举事务（包括总统选举在各地的举办、具体的选举程序和规则的制定与执行、选举设备的置办与监管，以及选举中纠纷的裁决）在很大程度上仍然由州或更低一级的县政府机构所掌握，联邦政府并不插手，在没有违宪的情况下，也没有干预的权力。虽然选举总统是一桩联邦性的选举，但其运作和操作过程却是非联邦性的。
【节选自王希：《原则与妥协：美国宪法的精神与实践》（增订版），2014年。摘引有删节。】返回搜狐，查看更多